政府立法 >规章解读
规章解读

关于《成都市历史建筑保护办法》的解读

来源:门户网站 发布日期:2015-09-01

为加强对历史建筑的保护利用,继承和弘扬优秀历史文化,促进城乡建设与传统文化协调发展,市政府制定发布了《成都市历史建筑保护办法》(以下简称《办法》)。

一、制定背景

成都作为全国首批历史文化名城,有着2300多年的建城史,市区及周边拥有一大批珍贵的历史建筑遗存。切实加强对我市历史建筑的保护利用,对于传承历史文脉,继承和弘扬优秀历史文化,促进城乡建设与传统文化的协调发展,提升历史文化名城形象,具有十分重要的意义。

2011年按照市政府指示精神,市房管局设立了“成都市历史建筑保护办公室”,具体承担我市历史建筑的组织、协调、指导、监督管理等各项工作,两年多来,以建立我市历史建筑长效保护机制为着力点,对历史建筑实施抢救性保护,稳步推进各项工作,取得了一定成效。

一是通过对全域成都范围内1200多处老建筑的调研普查,清理出具有一定保护价值的老建筑973处,其中,中心城区99处。二是分期分批拟定保护名录,制定了25处历史建筑规划建设方案,全部通过市规划委员会审定。其中,邱家祠堂、华西协合大学中国文化研究所旧址等15个保护名录,已于去年底和今年9月由市政府面向社会公布,首批名录的挂牌保护工作已基本完成,目前,市房管局正在进行第二批挂牌保护工作。三是克服困难,筹集资金,切实推进历史建筑的维护修缮工作。鹤鸣茶社、康季鸿公馆、崇德里民居、华西协合大学中国文化研究所旧址等7处已完成修缮或维修加固;原成都市政府办公楼和原成都电子机械高等专科学校办公楼保护情况较好,正在合理利用;张大千故居已升级为市文保单位,由成都市文化局实施保护管理;邱家祠堂拟纳入耿家巷片区整体改造计划;薛公馆修缮保护整体方案已通过专家评审;其余项目正在准备相关启动工作。四是推动建立健全我市历史建筑保护长效机制,结合实际建立了修缮资金使用管理制度、专家评审制度、档案管理制度等。

两年多的保护工作取得了一定进展和阶段性成果,但也面临诸多问题和困难,由于缺乏这方面法规规章的规定,保护工作难以依法顺利推进,亟待制定出台相关政策法规。

首先,是强化历史建筑保护,维护历史文化名城形象的需要。从全国范围看,城市的高速发展都会在一定程度上削弱对历史建筑的保护,我市同样面临这种情况。如何正确处理保护和发展的关系,让承载着城市记忆的历史建筑和谐融入现代城市发展,成为社会关注和思考的问题。因此通过制定我市历史建筑保护政策法规,建立保护管理机制,加强保护监管,让历史建筑为城市文态建设服务,促进提升历史文化名城形象,变得十分必要和紧迫。

其次,是明晰权责,定争止纷的需要。历史建筑保护是一个复杂的系统工程,从确认立项到落实资金、挂牌保护、维护修缮、合理利用、巡查监管等,专业性强,涉及面广,须建立一套相对完备的法律法规制度和机制体制,才能依法有序开展工作。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《条例》)对历史建筑保护只做了原则性规定,无具体操作办法。因此,通过制定《办法》,厘清政府各相关部门的职责权限,明确产权人、使用人的责任义务,对保护工作各环节的问题作出明确规定,对于向纵深推动历史建筑保护工作具有十分重要的意义。

二、主要措施

(一)建立了历史建筑的保护管理体制

历史建筑保护工作专业性强,涉及面广,须规划、房管、文化、建设等政府相关职能部门分工合作,各司其责,才能有效推动。因此,《办法》明确了相关职能部门的职责划分:一是建立了部门联动协调机制,要求规划、建设、文化等政府相关职能部门按照各自的职责权限,协同做好历史建筑保护工作。二是实行市、区两级房管部门分级监管制度。市房产行政主管部门负责全市历史建筑保护的组织、协调、指导、监督管理等工作,承担五城区和成都高新区、天府新区成都直管区部分具体保护工作,主要包括:1、拟定五城区和成都高新区、天府新区成都直管区的历史建筑保护名录,组织制定保护方案(第十条第一款);2、将保护名录和保护方案提交专家委员会评审,报市政府批准公布(第十条第三款);3、组织设立五城区和成都高新区、天府新区成都直管区的历史建筑保护标志(第十二条第一款);4、制定历史建筑维护修缮和装饰装修管理办法等政策法规(第十八条第三款);5、建立五城区和成都高新区、天府新区成都直管区的历史建筑档案(第二十七条);6、对五城区和成都高新区、天府新区成都直管区的历史建筑保护工作进行指导监管(第二十八条、第二十九条第一款)。区(市)县房产行政主管部门负责辖区内历史建筑的日常保护和监督管理工作,主要包括: 1、将保护要求书面告知历史建筑保护责任人(第十五条);2、会同规划等有关部门制定异地保护或者拆除方案(第十六条);3、协调推进维护修缮工作,审查历史建筑修缮或者装饰装修方案(第十八条第二款);4、受理历史建筑使用性质变更申请,审查是否符合历史建筑保护方案的要求(第二十二条);5、会同公安消防机构制定防火安全保障方案(第二十四条);6、开展日常巡查监管,督促保护责任人履行保护义务(第二十五条);7、协助保护责任人进行历史建筑抢险保护(第二十六条);8、建立本辖区的历史建筑档案(第二十七条);9、开展本辖区内属于房管部门的执法监管工作(第二十八条、第二十九条第一款)。需要指出的是,五城区和成都高新区、天府新区成都直管区以外的区(市)县房管局还包括以下职责:拟定本辖区内的历史建筑保护名录,组织制定保护方案(第十条第二款),组织设立保护标志等(第十二条第一款)。

(二)明确了历史建筑的认定标准和程序

《办法》界定了历史建筑的概念,列举了6类具有典型代表意义的建(构)筑物作为标准,认定年限一般为建成50年以上。这6类建筑物、构筑物包括:与重大历史事件、革命运动、著名人物或者重要组织机构有关的;反映优秀历史文化,体现城乡传统风貌、时代特征和地方特色的;建筑样式、结构、材料、施工工艺和工程技术具有建筑艺术特色和科学研究价值的;著名建筑设计师的代表作;在产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房等;其他具有重要历史意义、纪念意义或教育意义的。此外,对于已灭失的建筑物、构筑物,按原貌恢复重建或者异地迁建的,符合认定条件的,可以认定为历史建筑。建成30年以上不足50年,但具有特殊的历史、科学和艺术价值,或者具有特殊纪念意义和教育意义的建筑物、构筑物,也可以认定为历史建筑。

同时,《办法》明确了批准公布程序,规定认定公布的主体统一为市政府,认定程序大致分为拟定名录、征求相关方面意见、制定保护方案、由市房产行政主管部门提交专家委员会评审论证、报市政府批准公布名录五个步骤。

(三)解决了历史建筑保护资金的来源问题

国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》明确规定:“国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府,根据本地实际情况安排保护资金,列入本级财政预算。”历史建筑的调查确认、现场踏勘、价值挖掘、评审论证、挂牌保护、维护修缮、巡查监管等都离不开必要的资金作保障。因此,《办法》明确了保护资金的来源渠道问题,规定市和区(市)县政府应当加大历史建筑保护资金的投入,根据本地实际情况安排保护资金,并列入本级财政预算。

(四)界定了历史建筑保护责任人概念

由于历史原因,历史建筑产权关系复杂,责任主体不明确,历史建筑年久失修、损坏严重,屋顶漏雨、墙面风化、雨水浸泡、白蚁危害、消防隐患等问题大量存在。因此,《办法》明确了历史建筑的所有权人、实际使用人和代管人为保护责任人,并从建筑的外观风貌、整体结构、修缮装饰、使用性质、有效利用等方面提出了具体要求和监管措施。

三、重要制度和主要内容

(一)历史建筑的评审制度

《办法》围绕历史建筑的认定、保护和修缮、管理和利用等建立了专家评审制度,由市政府设立历史建筑保护专家委员会,负责全市历史建筑的认定、调整、撤销以及规划、保护等有关事项的评审工作,为市政府及相关部门提供决策咨询意见。专家委员会成员包括规划、房产、建筑、国土等方面的专业人士和历史、文化、经济等方面的专家。

(二)历史建筑的规划管理制度

为从规划源头上实施对历史建筑的控制性保护利用,通过规划管理,对历史建筑保护范围内各项建设活动进行控制和协调,使历史建筑与周边空间环境得到整体保护和有效利用,《办法》规定,经批准公布的历史建筑,由市和区(市)县规划行政主管部门纳入控制性详细规划管理。

(三)历史建筑档案制度

为夯实我市历史建筑保护工作的基础,《办法》设立了历史建筑档案制度,规定市和区(市)县房产行政主管部门应按各自职责建立历史建筑档案,内容包括历史建筑的基本信息资料、认定资料、产权产籍资料、技术资料、文史资料以及其他相关重要资料。

(四)历史建筑保护要求告知制度

《办法》规定,区(市)县房产行政主管部门根据历史建筑的保护方案,将保护要求以书面形式告知保护责任人,一般采用与保护责任人签订保护要求告知书或者保护责任书的形式,其内容主要包括:日常养护和使用要求、维护修缮责任、重点保护部位及要求、相关技术管理规定以及《办法》相关条款摘录。

(五)历史建筑的原址保护

原址保护是历史建筑保护应当遵循的一项基本原则,上位法国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十四条明确规定建设工程选址应当尽可能避开历史建筑,因特殊情况不能避开的,应当尽可能实施原址保护,对因公共利益需要进行建设活动,确实无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的,明确了报批程序。《办法》依据《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定,明确了历史建筑应当实施原址保护,不得擅自迁移、拆除,对必须迁移异地保护或者拆除的,制定了严格的审批程序,并按照《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定报批,其报批程序如下:“因公共利益需要进行建设活动,对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的,应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门,报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。”

(六)历史建筑的附属建设

对历史建筑应当实施整体保护,包括其传统格局、建筑风貌以及所依附的周边环境等,因此对于历史建筑保护范围内的建设活动必须加以严格控制,任何有可能对历史建筑造成破坏的新建、改建、扩建活动都是禁止的。因此,《办法》规定,历史建筑保护范围内不得擅自进行建设活动,建造附属设施应当按规定报所在地规划、建设行政主管部门审批,并在使用性质、高度、体量等方面与历史建筑相协调。这里的附属设施主要指因保护历史建筑需要而建造的相关附属设备、配套设施、基础设施等。

(七)历史建筑的使用性质改变

 原则上,历史建筑的使用性质不得擅自改变,但是在保护实践中,先进城市的经验证明历史建筑如果能充分发挥其利用价值,如开放为展览馆、博物馆或文化商业设施等,更能调动社会力量参与历史建筑保护的积极性,从而更好地实现其后续保护的目的。因此,《办法》规定,基于合理利用历史建筑的需要,确需改变的,由历史建筑保护责任人向所在地区(市)县房产行政主管部门提出申请,经审查符合保护方案要求的,再报所在地规划行政主管部门同意后办理使用性质变更手续。

(八)历史建筑的合理开发利用

实践证明,合理利用是对历史建筑最好的保护,对历史建筑的保护必须坚持开发与保护并重的原则。《办法》明确了在不影响历史建筑保护的前提下,鼓励历史建筑的所有权人或使用人合理利用历史建筑,鼓励有条件的历史建筑作为博物馆、展览馆、文化商业设施等向社会开放,促进有效开发和合理利用,以更好地发挥资源利用的最优效应,让保护工作更好地为城市发展和城市文态建设服务。

(九)相关违法违规行为的法律责任和处罚

《办法》根据具体违法行为的性质和社会危害程度,规定了相应的处罚措施。对破坏、改变保护标志及未经批准擅自修缮装饰,造成了影响历史建筑使用安全和对风貌格局造成破坏性影响的行为,明确了由房管部门进行执法监管并予以处罚,其他均为引致性规定,主要依据国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》以及其他相关法律法规进行处罚。

四、《成都市历史建筑保护办法》解读单位及解读人

《成都市历史建筑保护办法》的解读单位和解读人为:

市房管局    韩蜀霞  

市政府法制办  陈 鸿